Ley de Entidades Financieras: una asignatura pendiente
La ley de la dictadura sigue vigente
El régimen bancario funciona en base a una ley de la dictadura de 1977 que instaló un modelo de desregulación, concentración, privatización y extranjerización. Se privilegió la especulación financiera sobre el financiamiento a la producción. En el actual contexto de crisis internacional y de pretensión de avanzar en un proceso de industrialización se plantea la necesidad de cambiar las reglas de juego del sistema financiero.
El sistema financiero actual es resultado de un proceso que comenzó en 1977 y se terminó de perfeccionar con la convertibilidad. Este modelo de desregulación, concentración, privatización y extranjerización falló repetidas veces y tuvo su gran fracaso en la crisis 2001-2002. Sin embargo, esas reglas del juego que cambiaron el funcionamiento del sistema privilegiando la especulación financiera sobre el financiamiento a la producción se mantienen inalteradas. A lo largo de los años se han realizado algunas modificaciones en el entramado legal pero una de las asignaturas pendientes de la democracia es disponer de una nueva Ley de Entidades Financieras.
El modelo que instaló la última dictadura militar no constituyó un sistema bancario con “flexibilidad y eficiencia”, como planteaba en sus discursos José Alfredo Martínez de Hoz, sino que potenció la inestabilidad y vulnerabilidad de la economía. Puso fin al proceso de industrialización y estimuló la posibilidad de contraer deuda en el exterior. La reducción del mercado post-convertibilidad, el cambio en la política económica a partir de 2003 y la relativa “fortaleza” que demostró el sistema bancario durante la actual crisis financiera internacional no implica que haya desaparecido el riesgo sistémico que genera. Su vigencia y poder hegemónico quedan en evidencia cuando la formación de activos externos (fuga de capitales) amenaza con erosionar el proceso de crecimiento del Producto, el empleo y la inversión.
Adolfo Canitrot sostiene en La disciplina como objetivo de la política económica, obra publicada en 1980, que además de hacer del libre funcionamiento del mercado de capitales su objetivo fundamental, la reforma financiera “significó una ruptura completa con un pasado muy extenso de subsidio fiscal, crédito de bancos oficiales, del mecanismo de redescuento y de la tasa de interés negativa, que jugaron un papel dominante en el financiamiento de las empresas”. El proceso de liberalización financiera se extendió en América latina sin contribuir al desarrollo. Las reformas se construyeron a partir de premisas falsas. Según Alan Cibils y Cecilia Allami, economistas de la Universidad Nacional de General Sarmiento, las tres patas de los profundos cambios fueron:
La desregulación de la tasa de interés para aumentar la oferta de crédito.
El incentivo a la entrada a un mayor número de instituciones financieras en el mercado para volverlo “competitivo”.
La liberalización de la cuenta capital permitiendo la libre entrada y salida de capitales.
Entre las principales medidas implementadas se destacaron:
La modificación del régimen de especialización de las entidades financieras por un criterio de universalidad.
El Banco Central dejó de fijar la tasa de interés que pasó a depender del libre juego de la oferta y la demanda.
Los bancos comerciales se convirtieron en los portadores del derecho exclusivo para actuar como intermediarios.
Las altas tasas de interés estimularon el negocio bancario.
Se ordenó la extensión de la garantía del Banco Central a los depósitos en moneda local a todas las entidades.
Una de las primeras consecuencias de la reforma fue la concentración del sistema financiero. La cantidad de bancos comerciales aumentó significativamente, mientras que se redujo el número de entidades financieras. Ese proceso fue acompañado por un incremento en las filiales. Las cajas cooperativas de crédito, una importante fuente de financiamiento pyme a mediados de los ’60, fueron las principales víctimas. Llegaron a ser cerca de 1000 y hoy solo subsisten dos y un banco (Credicoop) de aquel movimiento. Se destruyó además el régimen de bancos públicos que pasaron de 34 a 12 a través de privatizaciones y liquidaciones. Allami y Cibils señalan además de la concentración “se produjo una fuerte extranjerización: desde 1977 hasta la crisis de la convertibilidad, el número de entidades financieras extranjeras creció sostenidamente”.
La teoría de Martínez de Hoz sostenía que los spreads (diferencia de tasas activas y pasivas) se reducirían ante la mayor competencia. Esto no sucedió. El investigador del Cefidar Rodrigo López explicó a Cash que “algo importante para dejar claro es que la necesidad de cambiar la ley no es por los elevados márgenes de ganancia que tienen las entidades financieras, sino porque afectan al resto de la economía canalizando los recursos casi exclusivamente hacia el consumo”. La falta de herramientas del Estado para orientar el crédito permitió que los bancos asignaran recursos hacia aquellos sectores que aseguraran la mayor rentabilidad en el plazo más corto.
Los últimos datos disponibles muestran que el 99 por ciento de los créditos otorgados no superan los 200 mil pesos. La información del Banco Central no permite diferenciar si el tomador del crédito es un individuo o una empresa, pero a partir del tamaño del préstamo y la cantidad de sujetos tomadores se infiere que la mayoría de estos préstamos son personales (para consumo y financiamiento de tarjetas de crédito), que concentran el 34 por ciento del total. Mientras tanto, los préstamos solicitados de 1 a 50 millones de pesos (fundamentalmente para financiar operaciones de comercio exterior) corresponden a unas pocas empresas que absorben el 60 por ciento del total.
A diferencia de lo que sucede en otros países, la actual ley no establece ningún tipo de especificación acerca de la presencia mínima de las entidades en las distintas zonas del país, ya que la reforma eliminó las preferencias territoriales concedidas por la normativa anterior, pasando de un sistema regional a otro nacional. Ante la desaparición de los bancos regionales y la desconfianza tras la crisis bancaria de 1980 se produjo una marcada concentración geográfica de las sucursales en las provincias de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe, y la Ciudad de Buenos Aires. Esta situación terminó “postergando a las economías regionales y las pymes, cuyas posibilidades de acceso se vieron fuertemente condicionadas por el elevado nivel de tasas de interés”, explican Allami y Cibils.
La Ley de Entidades Financieras de la dictadura (21.526) estableció funciones muy amplias para el banco universal y como consecuencia el resto de las especializaciones, como los bancos hipotecarios, no se desarrollaron. El artículo 21 sostiene que “los bancos comerciales podrán realizar todas las operaciones...que no les sean prohibidas por la presente ley”. La normativa no establece qué pueden hacer sino aquello que no deben, renunciando a la posibilidad del Estado de controlar y direccionar el crédito, y reduciendo sus herramientas para controlar el elevado grado de riesgo sistémico que ha demostrado tener a lo largo de estos 32 años.
“En lugar de hacer todo lo que no está prohibido, se debe disponer qué pueden hacer. El régimen jurídico financiero debería establecer qué es lo que efectivamente pueden hacer y no aquello que no pueden”, explicó a Cash el director del Cefidar, Guillermo Wierzba. Distintos especialistas remarcan la necesidad de reformar junto con la Ley de Entidades Financieras, la Carta Orgánica del Banco Central, ya que ambas pertenecen al mismo paradigma neoliberal.
